行政复议制度分析

多年从事行政复议案件审理及行政应诉工作，对行政复议制度本身存在的一些问题有着深刻的体会。如通知第三人参加行政复议、行政复议期间具体行政行为是否停止执行、行政复 多年从事行政复议案件审理及行政应诉工作，对行政复议制度本身存在的一些问题有着深刻的体会。如通知第三人参加行政复议、行政复议期间是否停止、行政复议文书等，都或多或少的存在一些缺陷。如何切实解决好这类问题，使行政复议制度更加科学完善，是摆在每个政府法制工作者面前的现实课题。下面，我结合工作中遇到的上述问题，从存在的问题、原因分析、建议和办法三个方面，谈谈个人对完善行政复议制度的初浅认识。 一、存在问题的具体表现 (一)第三人参加行政复议的制度设计不完善，影响办案质量。首先，第十条第三款的规定过于模糊，理解上容易产生分歧，成为这类案件在司法实践中败诉的重要原因之一。如2005年3月10日最高人民法院公报[2005]第3期公布的 张成银诉徐州市政府房屋登记行政复议决定案 ，法院认为 行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。 本案中，徐州市人民政府虽声明曾采取了电话的方式口头通知张成银参加行政复议，但却无法予以证明，而利害关系人持有异议的，应认定其没有采取了适当的方式正式通知当事人参加行政复议 徐州市人民政府未听取利害关系人的意见即作出于其不利的行政复议决定，构成严重违反法定程序。 而徐州市人民政府认为，行政复议法关于第三人的规定，属于弹性条款，第三人是否参加行政复议由复议机关视情况决定。且不论徐州市人民政府的观点是否正确，从司法审判的实践来看，法院对行政复议法第十条第三款当中规定的 可以 是不认可不支持的，其理解是 必须 是 应当 。从最高人民法院公报上刊登案例的指导意义来说，行政复议法第十条第三款在立法上属于选择性条款，而司法审判实践对于这种选择性是不认可的。其次，行政复议法关于第三人的规定只出现在第十条和第二十三条，规定内容过于原则，不够系统全面，不具有指导性和可操作性。行政复议案件中的第三人多涉及、房屋权属、、林权纠纷、等，事关其切身利益，办案过程中经常遇到找不到第三人、第三人拒不参加行政复议、拒绝在行政复议文书上签字、第三人提交的证据有利于被申请人但未能先期采用等复杂情况，很难找到具体的法律条款加以适用，既增加了办案难度，又影响了办案效率。 (二)行政复议法第二十一条存在漏洞，在实际办案中存在无法应用该条款进行操作的现象。如在审理城镇房屋行政裁决案件中，申请人不服行政裁决向复议机关提出申请之后，同时向复议机关提出要求停止申请，经审核其要求合理，准备按照行政复议法第二十一条第一款第(三)项之规定向被申请人市房产管理部门下达停止执行通知书。在研究国务院第305号令《管理条例》第十七条的规定发现，被申请人在裁决下达后，在规定期限被拆迁人未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁或依法申请人民法院强制拆迁。虽然被申请人在作出行政裁决时交待了不按期搬迁将强制拆迁的诉权，但强制拆迁决定并不是由被申请人市房产管理部门作出，而是由市政府作出。按照建住房[2005]200号《城市房屋拆迁行工作规程》第十五条、第十六的规定，这一问题更加明确，管理部门申请行政强制拆迁，必须经领导班子集体讨论决定后，方可向政府提出强制拆迁申请，也就是说被申请人在具体行政行为作出后，只有向政府提出强制拆迁的申请权，并无直接实施强制拆迁的权力。因此，行政复议机关即使收到申请人要求停止执行具体行政行为的申请，也无法向被申请人市房产管理部门下达停止执行的通知书，在申请人和被申请人之间复议机关遭遇法律上的尴尬。虽然最终找出解决问题的折衷办法，使问题得到解决，但上述局面的出现却是复议机关始料未及的。